Nieuws

De Alcoholwet

De Alcoholwet is in de basis een volksgezondheidswet en wil het aantal verkooppunten beperken en bij die verkooppunten geen onnodige verleidingsmomenten creëren. Iemand die naar een bibliotheek gaat, gaat standaard niet met het idee een alcoholhoudende drank te nemen. Daarbij, bij te veel alcohol kan de consument beïnvloedbaar zijn bij lenen, aankoop en inkoop en ook dat is onwenselijk.

We schreven al eerder over dienstverlening in de vraag van de maand:

Vraag van de maand: Is dienstverlening in een horecalokaliteit toegestaan?

De vraag of een bibliotheek in een horecalokaliteit kan worden toegestaan, raakt direct aan de regels van artikel 14 van de Alcoholwet. In het bijzonder zijn artikel 14 lid 2 en artikel 14 lid 3 onder b relevant. Deze bepalingen regelen welke activiteiten naast het verstrekken van alcoholhoudende drank ter plaatse, in een horecalokaliteit mogen plaatsvinden. Dit artikel onderzoekt, aan de hand van jurisprudentie, in hoeverre een bibliotheek binnen een horecalokaliteit juridisch toelaatbaar is.

Uitgangspunt bij artikel 14 Alcoholwet

Artikel 14 van de Alcoholwet heeft mede als doel het horeca-karakter van een inrichting te bewaken. De wetgever wil voorkomen dat horecalokaliteiten worden gecombineerd met andere activiteiten die het karakter van de inrichting veranderen of die kunnen leiden tot ongewenste vermenging van functies. Uiteraard wil men ook de onnodige verleiding voorkomen, de basis van de gezondheidswet.

Artikel 14 lid 3 onder b bepaalt dat in een horecalokaliteit geen bedrijfsmatig andere diensten mogen worden aangeboden, tenzij deze diensten van recreatieve of culturele aard zijn. De vraag of een bibliotheek hieronder kan vallen, hangt daarom af van twee stappen:

1. Valt het uitbaten van een bibliotheek in een horecalokaliteit onder het bedrijfsmatig aanbieden van diensten?
2. Zo ja, kan een bibliotheek toch vallen onder de uitzondering voor recreatieve of culturele diensten?

Stap 1: Wanneer is sprake van bedrijfsmatig aanbieden van diensten?

Voor de invulling van het begrip “bedrijfsmatig” biedt de jurisprudentie belangrijke handvatten.

Volgens het arrest ECLI:NL:GHSHE:2006:AV8521 moet een activiteit een geregeld en stelselmatig karakter hebben om als bedrijfsmatig te worden aangemerkt.

Daarnaast heeft de rechtbank in ECLI:NL:RBBRE:2006:AZ4051 verduidelijkt wanneer sprake is van een “dienst” in de zin van de Alcoholwet. Volgens deze uitspraak is een activiteit een dienst wanneer deze, vanwege aard en omvang, door de gemiddelde bezoeker niet meer kan worden onderscheiden van de oorspronkelijke horeca-functie.

Op basis van deze twee uitspraken kan de volgende werkdefinitie worden geformuleerd:

Bedrijfsmatig aanbieden van diensten: het geregeld en stelselmatig aanbieden van een dienst (continuïteitsvereiste) die vanwege aard en omvang door de gemiddelde bezoeker niet meer kan worden onderscheiden van de oorspronkelijke horeca-functie (onderscheidingsvereiste).

Toepassing op bibliotheken

Wanneer deze definitie wordt toegepast op een doorsnee bibliotheek, lijkt aan beide vereisten te worden voldaan.

Ten eerste heeft een bibliotheek doorgaans een structureel en continu karakter. Het uitlenen van boeken vindt geregeld en stelselmatig plaats en vormt een zelfstandige activiteit.

Ten tweede kan een bibliotheek, afhankelijk van omvang en inrichting, een duidelijk eigen functie binnen een pand vervullen. Wanneer een bibliotheek een substantieel onderdeel vormt van de inrichting — bijvoorbeeld met een uitgebreide collectie, uitleensysteem en specifieke bezoekersstroom — ontstaat een activiteit die duidelijk herkenbaar is als bibliotheekdienst.

Daarmee voldoet een gemiddelde bibliotheek in beginsel aan de hierboven geformuleerde criteria voor het bedrijfsmatig aanbieden van diensten. In dat geval zou een bibliotheek in een horecalokaliteit in strijd kunnen zijn met artikel 14 lid 3 onder b van de Alcoholwet.

Een beperkte boekenhoek

Dit betekent echter niet dat iedere aanwezigheid van boeken in een horecazaak verboden is. Wanneer het gaat om een kleine boekenhoek met een beperkte hoeveelheid boeken, kan de situatie anders liggen. In zo’n geval ontbreekt doorgaans het geregelde en stelselmatige karakter dat nodig is om van een bedrijfsmatige dienst te spreken. Daarnaast zal een kleine boekenplank voor bezoekers meestal duidelijk ondergeschikt zijn aan de horeca-functie. De gemiddelde bezoeker zal de inrichting primair blijven ervaren als café of restaurant, en niet als bibliotheek.

Een dergelijke kleinschalige voorziening kan daarom in de praktijk wél en valt niet onder de reikwijdte en bedoeling van artikel 14 van de Alcoholwet.

Stap 2: De uitzondering voor recreatieve of culturele diensten

Zelfs wanneer een bibliotheek als bedrijfsmatige dienst wordt aangemerkt, blijft nog de vraag of zij kan vallen onder de uitzondering voor diensten van recreatieve of culturele aard.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in ECLI:NL:RVS:2020:1763 uiteengezet hoe deze uitzondering moet worden geïnterpreteerd. Volgens de wetsgeschiedenis gaat het hierbij om voorzieningen waarbij de recreatieve of culturele activiteit in de inrichting zelf plaatsvindt.

In de rechtspraak en parlementaire geschiedenis worden onder meer de volgende voorbeelden genoemd: - bioscopen, -theaters, -schouwburgen, -concertgebouwen, -  bowlingcentra en -biljartcentra.

Deze voorbeelden hebben een gemeenschappelijk kenmerk: de kernactiviteit vindt fysiek in de inrichting plaats.

Het fysieke zwaartepunt van de activiteit

Om te beoordelen of een activiteit onder de uitzondering kan vallen, kan daarom worden gekeken naar het fysieke zwaartepunt van de activiteit. Met andere woorden: waar vindt de daadwerkelijke culturele of recreatieve activiteit plaats?

Bij een bioscoop of theater ligt het zwaartepunt duidelijk in het gebouw zelf: bezoekers komen om daar een film te bekijken of een voorstelling te zien.

Bij een bibliotheek ligt dit anders. Hoewel lezen een culturele activiteit is, vindt deze activiteit in de praktijk vaak niet in de bibliotheek zelf plaats. De meeste bezoekers lenen boeken en nemen deze mee naar huis om daar te lezen.

Daarmee ligt het feitelijke zwaartepunt van de culturele activiteit – het lezen – buiten de bibliotheeklocatie. De bibliotheek fungeert primair als uitleenpunt, niet als plaats waar de culturele activiteit zelf wordt uitgevoerd.

Gevolgen voor bibliotheken in horecalokaliteiten

Wanneer deze benadering wordt toegepast op artikel 14 lid 3 onder b van de Alcoholwet, lijkt een bibliotheek in beginsel niet te vallen onder de uitzondering voor recreatieve of culturele diensten.

Hoewel een bibliotheek onmiskenbaar een culturele instelling is, voldoet zij doorgaans niet aan het criterium dat de culturele activiteit zelf in de inrichting plaatsvindt. Daardoor verschilt zij wezenlijk van de in de wetsgeschiedenis genoemde voorbeelden zoals bioscopen en theaters.

VNG-standpunt

Ook de VNG heeft eerder een standpunt meegegeven waar nog vaak naar teruggepakt wordt. Wordt er in de ruimten van de bibliotheek alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse geschonken zou dat vergund moeten zijn en spreken we over een horecalokaliteit waar dienstverlening plaatsvindt. Daarmee heb je alsdan een weigeringsgrond voor de Alcoholwet te pakken, omdat er een overtreding is te veronderstellen.

De VNG: ''van belang in deze is artikel 14 lid 3 sub b jo. lid 2 van de Alcoholwet. In principe mogen niet in dezelfde ruimte zowel horeca als het aanbieden van diensten plaatsvinden. In lid 3 sub b wordt een uitzondering op dit verbod gemaakt voor diensten van recreatieve en culturele aard.

Deze uitzondering geldt sinds 1 januari 2013 en is vooral gericht op bioscopen, theaters, schouwburgen, concertgebouwen. De bibliotheken vallen hier niet onder dus dat betekent dat de horeca en de bibliotheek niet in één ruimte gevestigd kunnen zijn.

De horeca moet dus gescheiden zijn van de bibliotheek en een gescheiden afsluitbare toegang hebben (zie de definitie van horecalokaliteit in artikel 1 Alcoholwet). De reden dat een bibliotheek niet onder de uitzonderingen valt is vermoedelijk het feit dat in een bibliotheek ook veel jongeren komen. In het kader van de volksgezondheid zou het niet juist zijn in dezelfde ruimte alcohol te schenken.”

Conclusie

Op basis van de besproken jurisprudentie en wetsgeschiedenis kan het volgende worden geconcludeerd:

• Een doorsnee bibliotheek voldoet doorgaans aan de criteria voor het bedrijfsmatig aanbieden van diensten: zij heeft een geregeld en stelselmatig karakter en vormt een herkenbare zelfstandige activiteit naast de horeca-functie.
• Hierdoor kan een bibliotheek in een horecalokaliteit in strijd zijn met artikel 14 lid 3 onder b van de Alcoholwet.
• De uitzondering voor recreatieve of culturele diensten lijkt in de meeste gevallen niet van toepassing, omdat het fysieke zwaartepunt van de culturele activiteit (lezen) meestal buiten de bibliotheek ligt.
• Een kleine, ondergeschikte boekenhoek binnen een horecazaak kan daarentegen wel toelaatbaar zijn, omdat deze doorgaans niet kwalificeert als bedrijfsmatig aanbieden van diensten.

Daarmee lijkt de juridische ruimte voor bibliotheken in horecalokaliteiten beperkt. Alleen wanneer de boekenvoorziening duidelijk ondergeschikt blijft aan de horeca-functie, kan zij mogelijk binnen de grenzen van de Alcoholwet worden toegestaan.