Nieuws

Casus

Voor een horecagelegenheid dat bestaat uit een restaurant en een snackbar heeft een onderneemster een exploitatievergunning en alcoholwetvergunning ontvangen in oktober 2023. Na klachten en meldingen hebben twee controleurs in april 2024 het restaurant gecontroleerd en geconstateerd dat er twee kansspelautomaten werden aangeboden in het restaurant, dat er waterpijpen werden verstrekt en dat er door de aanwezige gasten op dat moment niet werd gedineerd. Volgens de burgemeester is het aanbieden van kansspel automaten en het verstrekken van waterpijpen in strijd met de APV en de verleende exploitatievergunning. Daarnaast is het volgens het college in strijd met het omgevingsplan. De burgemeester en het college hebben daarom aangegeven dat ze voornemens zijn handhavend op te treden.

In juli 2025 is het restaurant opnieuw gecontroleerd. Bij deze controle is weer dezelfde constatering gedaan. Daarom is de onderneemster gelast (last onder dwangsom) om de overtredingen te beëindigen. De onderneemster heeft bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld. De onderneemster voert aan dat de burgemeester niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen het verstrekken van waterpijpen, omdat er geen sprake was van een overtreding van de APV.

Is er een overtreding van de APV?

De onderneemster stelde dat het aanbieden van waterpijpen in haar restaurant was toegestaan op grond van de aan haar verleende exploitatievergunning. Volgens haar was in de vergunning niet vastgelegd voor welk type openbare inrichting deze precies gold. Daarnaast gaf zij aan dat zij in het ondernemingsplan dat zij bij haar aanvraag voor de horecaexploitatievergunning had ingediend, tweemaal had vermeld dat gasten na de maaltijd een mediterrane waterpijp konden gebruiken na afloop van de maaltijd (als dessert). Dit is tevens besproken met de medewerker vergunningen APV/Bijzondere Wetten. Volgens de onderneemster betekent dit dat het verstrekken van waterpijpen (als dessert) vergund was.

De rechtbank volgt de onderneemster hierin niet. Op grond van artikel 2.27, eerste lid van de APV is het verboden om een ‘openbare inrichting’ te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Op grond van artikel 2.28, eerste lid van de APV wordt onder openbare inrichting verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, waterpijpcafé, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis of elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden bereid of verstrekt. De rechtbank stelt vast dat waterpijpcafé hierin apart wordt genoemd en op grond van de APV dus een andere openbare inrichting is dan een restaurant.

Vaststaat dat de onderneemster een restaurant exploiteerde. In artikel 2.34a van de APV wordt voor de definitie van een ‘horecabedrijf’ verwezen naar artikel 1, eerste lid van de Alcoholwet, waarin een horecalokaliteit is gedefinieerd als een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. De rechtbank stelt vast dat hierin niets wordt vermeld over het verstrekken van waterpijpen.

De rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat de aan eiseres verleende horecaexploitatievergunning betrekking heeft op het exploiteren van alle soorten openbare inrichtingen, waaronder ook een waterpijpcafé. Daarbij is van belang dat de aanvraag bepalend is en de onderneemster heeft daarop ‘b: hotel/pension/bed&breakfast, restaurant, eetcafé, snackbar’ aangekruist, en niet ‘i: anders’ waar eiseres waterpijpcafé had kunnen invullen. De horecaexploitatievergunning is dus niet verleend voor het exploiteren van een openbare inrichting in algemene zin.

Hoewel het ondernemingsplan wel bij de aanvraag is overgelegd, blijkt uit de vergunning niet dat dit plan onderdeel uitmaakt van de verleende vergunning. De rechtbank volgt dit daarom ook niet. Bovendien is een ondernemingsplan niet verplicht bij het aanvragen van een horecaexploitatievergunning, stelt de rechtbank. Dat eiseres het mediterrane concept van haar restaurant vooraf uitgebreid zou hebben besproken met een medewerker van de gemeente, maakt dit niet anders. Doorslaggevend blijven de aanvraag en de verleende horecaexploitatievergunning, en deze bieden geen grondslag voor het verstrekken van waterpijpen.

Is er een overtreding van het Omgevingsplan?

De onderneemster voerde daarnaast aan dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen het aanbieden van waterpijpen, omdat volgens haar geen sprake was van een overtreding van het Omgevingsplan.

Gelet de planregels bij het bestemmingsplan moet een horecaonderneming in de categorie h4 (zoals het restaurant van de onderneemster) namelijk in hoofdzaak bestaan uit het verstrekken van maaltijden voor gebruik ter plaatse. Het aanbieden van waterpijpen zou daarom zijn toegestaan, zolang dit ondergeschikt bleef aan het verstrekken van maaltijden, stelt de onderneemster. Bovendien heeft de burgemeester een exploitatievergunning verleend, en had de burgemeester die vergunning moeten weigeren als de exploitatie in strijd zou zijn met het Omgevingsplan overeenkomstig de APV geeft de onderneemster tenslotte aan.

De rechtbank volgt dit betoog niet. Op het betreffende perceel rust volgens het bestemmingsplan de bestemming ‘Horeca’, met een toegestane functie als restaurant of eetcafé. Volgens de planregels is een horecaonderneming een onderneming die in zijn algemeenheid is gericht op het verstrekken van nachtverblijf, het verstrekken en/of ter plaatse nuttigen van voedsel en/of dranken, en/of het exploiteren van zaalaccommodatie. De rechtbank constateert dat in deze omschrijving geen sprake is van het verstrekken van rookwaren. Onder deze categorie wordt verstaan een horecaonderneming, die in hoofdzaak bestaat uit het verstrekken van maaltijden voor gebruik ter plaatse en waarbij het verstrekken van dranken (daaraan) ondergeschikt is; alsmede tot het exploiteren van een ondergeschikte zaalaccommodatie. De rechtbank stelt vast dat de in de planregels genoemde ondergeschiktheid uitsluitend ziet op de verhouding tussen maaltijden en dranken, en niet op de verhouding tussen maaltijden en rookwaren. Een dergelijke uitleg volgt niet uit de tekst en kan daar ook niet redelijkerwijs in worden gelezen.

Dit betekent dat het aanbieden van waterpijpen, als vorm van rookwaar, binnen een restaurant op dit perceel — ongeacht de mate van ondergeschiktheid — op grond van het Omgevingsplan niet is toegestaan.

Ook het standpunt van eiseres dat geen sprake zou zijn van strijd met het Omgevingsplan omdat de burgemeester haar een horecaexploitatievergunning heeft verleend, wordt door de rechtbank verworpen. Zoals eerder is overwogen, heeft die vergunning geen betrekking op het verstrekken van waterpijpen.

Daarmee is er in deze zaak zowel sprake als een overtreding van de APV als van het Omgevingsplan.